2016年7月28日，习近平总书记在唐山抗震救灾和新唐山建设40年之际到唐山调研考察，就防灾减灾救灾发表了重要讲话，提出“两个坚持、三个转变”，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。
一、对“两个坚持、三个转变”的认识和体会
第一，“两个坚持、三个转变”，是遵循发展规律、符合科学精神的深邃思考和科学论断。习近平总书记强调，同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题，要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。人类与自然灾害的抗争是一个不断“实践—认识—再实践—再认识”的过程。“两个坚持、三个转变”，就是在探索和认识自然规律和人类文明发展规律基础上提出的科学论断。2017年4月，习近平总书记在广西南宁考察河道整治工作时指出，顺应自然、追求天人合一，是中华民族自古以来的理念，也是今天现代化建设的重要遵循。只有认识自然、尊重自然，才能顺应自然、改造自然，在“防”上夯实根基、在“抗”上做足文章，这是遵循发展规律、符合科学精神的具体体现。
第二，“两个坚持、三个转变”，是立足基本国情、体现国家意志的顶层设计和战略考量。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。基于这个基本国情，党中央、国务院印发《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，将防灾减灾救灾体制机制改革上升为国家战略，就健全统筹协调体制、健全属地管理体制、完善社会力量和市场参与机制、全面提升综合减灾能力等方面做出顶层设计和战略安排。虽然常态减灾周期长、见效慢，不如火线救灾周期短、见效快、更突显政绩，但灾前预防是更重要的基础性工作，更能体现国家意志，更符合人民利益。随着经济社会的发展，我们也比以往任何时候更加具备了夯实灾前预防基础的雄厚实力，“两个坚持、三个转变”的提出正当其时、正顺其势，灾害风险普查、建筑物抗震加固、减隔震技术的推广应用、应急避难场所建设等等，必将在“防”和“抗”上大有作为、大显身手。
第三，“两个坚持、三个转变”，饱含着习近平总书记以人民为中心、弘扬生命至上的人民情怀和责任担当。习近平总书记多次强调，要把确保人民群众生命安全放在第一位。“两个坚持、三个转变”强调“以防为主”，注重灾前预防，从源头上防范，把问题解决在萌芽之时、成灾之前，防患于未然，更加注重治未病，这是“人民至上、生命至上”最好的最生动的体现。每次遇到重大地震灾害，习近平总书记都在第一时间作出重要批示，紧扣人民生命安全这个最大的政治，关注人民群众最关心的问题，传递以人民为中心的鲜明信号。这次史无前例的疫情防控，习近平总书记更是坚持把人民放在心中最高位置，坚持人民至上、生命至上，亲自指挥、亲自部署，统揽全局、果断决策，为中国人民抗击疫情坚定了信心、凝聚了力量、指明了方向。
第四，“两个坚持、三个转变”，体现了坚持放眼世界、促进减灾合作的全球视野和世界眼光。2018年5月，习近平主席向汶川地震十周年国际研讨会暨第四届大陆地震国际研讨会致信表示，人类对自然规律的认知没有止境，防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题。科学认识致灾规律，有效减轻灾害风险，实现人与自然和谐共处，需要国际社会共同努力，为降低自然灾害风险、构建人类命运共同体作出积极贡献。习近平总书记将防灾减灾救灾提升到构建人类命运共同体的高度，体现了习近平总书记的全球视野和世界眼光，为国际减灾事业贡献了中国智慧和中国方案。
第五，“两个坚持、三个转变”，更是做好防震减灾、坚持造福人民的根本遵循和行动指南。坚持以防为主、防抗救相结合，更加突出“防”的减灾作用，增强“抗”的意识和能力，更加注重综合施策，全面做好防震减灾各环节的工作。坚持常态减灾和非常态救灾相统一，坚持底线思维，立足防大震、抗大灾，关口前移，更加注重平时防范和减轻灾害风险。践行“两个坚持、三个转变”，防震减灾工作就要突出灾前预防，坚持重心下移、保障下倾、力量下沉，进一步明确灾前预防的战略定位和重要突破口。要增强综合减灾意识，更加注重各类资源、多种手段和各方力量的统筹运用，既要发挥防震减灾各类资源在应对其他自然灾害中的作用，又要把各行业的防灾减灾资源有机纳入到地震灾害的应急应对中，努力构建协同合作机制，走出一条开放融合发展的路子。要增强风险管理理念，加强防震减灾基础理论研究，对可能发生大震的区域、地震灾害的致灾要素做到心中有数。要抓薄弱环节、抓重点地区，有计划地加大对大城市和城市群、生命线工程、重要基础设施等的灾害风险排查和整治力度，降低地震承灾体的脆弱性。
二、“7·28”重要讲话发表四年来的影响和变化
第一，理念发生根本转变。习近平总书记“7·28”重要讲话，为我国防灾减灾救灾体制机制改革吹响了冲锋号。从“两个坚持、三个转变”到防灾减灾救灾体制机制的改革，再到“六个坚持”“九项重点工程”，习近平总书记提出了一系列防灾减灾救灾的新理念新思想新战略，既有理论的升华，又有体制机制的顶层设计，更有具体的抓手。四年来，防灾减灾救灾战线上的工作者，自觉学习贯彻习近平总书记关于应急管理、防灾减灾救灾、自然灾害防治的重要论述，自觉树立“防”的理念、综合减灾理念、风险管理理念，在体制机制改革、资源整合共享、队伍能力建设、技术装备革新等方面向“防”聚焦、向前转移、向“减”发力，防灾减灾救灾理念发生了重大转变。
第二，体制改革成效显著。习近平总书记亲自指挥、亲自部署防灾减灾救灾体制机制改革，成立应急管理部就是系统性重构、深层次考量、全局性把握，是国家行动、重大战略，是中国应急管理体系划时代的事件。应急管理部将分散在9部门以及防汛抗旱指挥部、国家减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等的应急管理相关职能进行整合，实现对全灾种全链条的全流程全方位管理，有利于提升公共安全保障能力。应急管理部的成立将应急救援与日常管理统筹起来，有利于提升日常的预防与准备，推动风险的源头治理，从根本上保障人民群众的生命财产安全，提升安全能力。应急管理部成立以来，积极有效应对洪涝、台风、干旱、地震、地质灾害等，国家队、主力军作用得到充分发挥，2019年全国自然灾害因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重较近5年均值分别下降25%、57%和24%。
第三，制度优势突出显现。四年来，防灾减灾救灾体制机制的改革，涉及部门多、资源整合难，如果没有中国特色社会主义制度优势，特别是党的集中统一领导政治优势和党的组织优势，集中力量办大事的体制优势，就无法在如此短的时间、如此重的任务、如此紧的局势下高标准严要求完成组建并成功应对各种灾害挑战，形成布局更科学、目标更明确、靶向更精准、力量更集中、资源更优化的“全灾种、大应急”体制。
第四，工作重心整体前移。四年来，地震部门坚决落实“两个坚持、三个转变”，更加聚焦主责主业，更加注重灾前预防，努力把地震灾害风险和损失降到最低。通过实施“透明地壳”和“解剖地震”，开展活动断层探测、地震构造探查等，将地下搞清楚，不断掌握地震灾害致灾因子和危险性底数；通过实施“韧性城乡”，开展建设工程抗震性能普查，不断完善地震灾害承载体基本信息，致力于将地上搞结实；通过实施“智慧服务”，不断提高地震信息化和防震减灾事业现代化水平；通过实施地震灾害损失预评估调研，提前掌握地震重点监视防御区地震灾害风险，关口前移，在震前做好各项应急准备工作。
第五，风险防控形成共识。强调从灾害管理到风险管理，再到风险治理，是联合国《2015-2030年仙台减灾框架》的战略规划。四年来，中国在灾害风险管理乃至治理方面展现了中国担当。习近平总书记亲自部署的“九项重点工程”，是自然灾害防治的治本之策。其中，应急管理部主导的第一次全国自然灾害综合风险普查意义深远。这次普查涉及六类自然灾害，旨在摸清全国自然灾害风险底数，提高多灾种和灾害链的综合风险防控。地震部门推进全国建设工程地震安全监管检查和地震易发区房屋设施加固工程，与住建、发改、应急、交通、水利等部门通力合作，逐步摸清各类建设工程抗震能力和风险隐患底数，不断深化地震安全性评价改革，加强建设工程抗震设防事中事后监管，逐步形成“党委领导、政府主导、部门协同、社会参与、法治保障”的地震灾害风险防治格局。
三、持续贯彻落实“两个坚持、三个转变”的思考
第一，坚定不移贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记重要指示批示精神。将学习贯彻落实习近平总书记关于防震减灾重要指示批示精神和重要训词精神作为重大政治任务来抓，持续抓紧抓牢贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神“回头看”工作，时刻校准防震减灾工作的方向、思路、措施，与“两学一做”学习教育常态化制度化结合起来，继续巩固“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，持续强化理论武装，不断打牢思想根基，推进学习贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神常态化制度化，不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。
第二，坚定不移把“以人民为中心”作为一切工作的出发点和落脚点。习近平总书记指出“防震减灾 造福人民”。做好防震减灾工作，要时刻坚持以人民为中心的发展思想，时刻对标对表习近平总书记的为民情怀和使命担当，时刻准确把握“我是谁、为了谁、依靠谁”，解决好内生动力和力量源泉的问题。要正确处理好人与自然的关系，正确处理好防震减灾与经济社会发展的关系，不断探索和认识自然规律，精准聚焦主责主业，加强供给侧结构性改革，从人民群众需求出发，加大改革创新力度，为公众提供更有价值的地震安全服务。
第三，坚定不移推进全面深化改革。完善应急管理部门统筹协调、涉灾部门分工负责的工作机制，确保上下指挥联动顺畅。要特别注重基层防灾减灾救灾体制机制改革，架通“最先一公里”到“最后一公里”的直通车，指导和理顺基层应急管理部门与地震工作机构的关系，打通“防”与“救”的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。加强资源整合和数据共享，加强“互联网+”、大数据、云平台、物联网建设，建立“全灾种、大应急”的信息共享平台、统一指挥调度平台。
第四，坚定不移提升地震灾害防治能力。要加快地震预警系统建设和相应立法工作，提高地震预警服务能力和水平。配合开展第一次全国自然灾害综合风险普查，把地震灾害风险底数摸清，绘制全国地震灾害风险分布图。开展建设工程地震安全监管检查，加强重大建设工程地震安全性评价监管，严格落实五代区划图规定的抗震设防强制性国家标准，加强五代区划图落实情况现场检查,督促学校、医院等依法提高抗震设防标准,加强抗震设防要求事中事后监管。有计划地组织开展区域地震安全性评价、活动断层探测等工作。加强防震减灾宣传教育，大力开展应急避险技能培训，完善地震灾害保险制度，增强全社会的地震灾害风险防范意识。
第五，坚定不移推进防震减灾事业现代化建设。要对标对表“两个坚持、三个转变”，坚持新发展理念，坚持顶层设计与摸着石头过河相结合，坚持高位推动、试点先行，吸收应用最新科技成果，与“四大体系建设”深度对接，与国家地震科技创新工程“四大计划”有机融合，结合“国家治理体系和治理能力现代化”“应急管理体系和能力现代化”,抢抓“十四五”战略机遇期，保持战略定力，应势而谋，不断完善新时代防震减灾现代化内涵，融入经济社会发展大局，融入人民生产生活，融入“全灾种、大应急”管理体制,高标准推进、高质量建设，加速新时代防震减灾事业现代化进程，不断提升防震减灾对经济社会发展的贡献率。
甘公网安备 62010002000506号
